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特稿·大調研 | 洞見“六零”——洞口縣基層社會治理帶給我們的啟發

來源:湖南日報 作者:曾佰龍 2023-09-26 12:22

湖南日報全媒體記者 曾佰龍

今年初,人民網“鄉村振興·中國力量”欄目首期專訪中,洞口縣主要負責人向全國網友介紹“六零”(零違建、零污染、零發案、零非訪、零違紀、零事故)基層社會治理模式;湖南農業大學6名博士先后到洞口取經“六零”創建經驗做法;中國地質大學邀請洞口縣主要負責人走上大學講堂講授“六零”經驗;邵陽市委號召全市學習推廣……洞口的基層社會治理引起社會廣泛關注。

但,為什么是洞口?

有人文之美,亦有發展之殤

時間撥到五年前——2018年12月26日,毛主席誕辰125周年紀念日,懷邵衡鐵路全線貫通,洞口進入“高鐵時代”。蜂擁而至的游客領略洞口獨特的人文美與自然美后,發出一句亙古感懷:“天地一時小,唯余洞口寬?!边@句明朝詩人的名句,讓洞口再次聞名。

“三鄉”洞口隨之揭開神秘面紗。

“魚米之鄉”的洞口,有北緯27度的神秘,雪峰山腹地的肥沃。這塊熱土孕育出雪峰蜜橘、雪峰云霧茶、雪峰生態豬等“雪峰”系列農產品,有“豬市、橘鄉、糧倉”的美譽。其“雪峰蜜橘”系周恩來總理親自命名,全縣種植面積21.6萬畝,市值達10億元;洞口縣是湖南重點產茶區,種植面積3.5萬畝,產量4800噸。洞口縣城又被稱為“橘城”。

“文化之鄉”的洞口,是“中國宗祠之都”,有大小宗祠300多座,最大的為曾八支祠,曾國藩曾游歷至此并題詞。洞口是中國楹聯文化縣,作詞作詩一直是民間傳統。洞口是紅色文化之鄉,“一座烈士墓、四代守墓人”的紅色故事在中央電視臺等主流媒體均有報道;抗日最后一戰——雪峰山會戰(湘西會戰),發生在洞口縣江口鎮。

“生態之鄉”的洞口,是全國生態文明示范縣,森林覆蓋率達60.4%,濕地保護率穩定在66.33%;是“全國綠化模范縣”“全國森林旅游示范縣”,境內的羅溪國家森林公園是全省最大的國家森林公園,總面積298平方公里,以天然畫廊著稱于世,負氧離子含量高出世衛組織清新空氣標準的90倍,被聯合國教科文組織譽為“最神奇的綠洲”。

(日出橘園。滕治中 攝)

然而,“三鄉”洞口曾面臨著發展“三殤”。

2021年4月20日,洞口縣委書記吳韜走馬上任,旋即開始大調研,他在調研筆記里寫道:“洞口全縣90.12萬人口中,農業人口超70萬,社情復雜、民風彪悍,‘三農’問題相對突出,基層社會治理壓力大;文化之鄉的洞口,底蘊深厚、人才輩出,其民能說會道、能訴善辯,基層社會治理難度大;作為生態之鄉的洞口,是重點林區縣,境內更是有大小河溪130余條,不僅要防火防盜、防汛抗旱,還要防污染,基層社會治理任務重?!?/p>

基層社會治理壓力大、難度大、任務重是當時洞口真實縣情,亦是發展“三殤”。

吳韜在基層調研中,還發現洞口縣的村支兩委作為最小的組織單元,在抓好基層社會治理的同時,還要發展村級集體經濟,這些黨員干部往往忙于“找領導、跑項目、要資金”,很難靜下心來抓基層治理。而在大家爭取項目的過程中,還存在一定廉政風險,人民群眾莫衷一是、反響較大,與縣域經濟高質量發展的新形勢、新任務不相適應。

如何保障鄉村干部抓基層治理的時間精力?如何提升基層組織參與基層治理的主動性?如何保障村級集體經濟發展和基礎建設的“源頭活水”?如何凝聚廣大群眾共同參與基層治理的力量?成為洞口縣高質量發展的時代之問。

有對癥之策,亦有治本之效

彼時的洞口,已被東邊的隆回,西南邊的武岡所趕超,要實現“彎道超車”,需要尋找新的突破口。

洞口縣委集中決策,制定洞口五年總體規劃——2021年“矛盾化解年”;2022年“基層治理年”;2023年“產業發展年”;2024年“城鄉建設年”;2025年“提質增效年”。確保年年有主題,年年有突破,黨員干部的士氣為之一振。

“五年行動方案”目標明確后,從哪里抓起才能見效快、效果好呢?洞口縣委經過認真梳理,認為耕地保護、生態文明、信訪維穩、社會治安、安全生產、疫情防控等“底線”工作和清廉建設等“紅線”工作是重點,由此產生了“六零”村(社區)創建的理論雛形。

2022年4月,洞口已然春暖花開,人們仍不愿出門,防疫抗疫還沒有熬到撥云見日的時候。洞口的“六零”創建工作已悄然鋪開,最初的“六零”創建方案敲定——零違建、零污染、零發案、零防疫、零非訪、零事故。后來的創建中,罷黜“零防疫”,新增“零違紀”,即現在的“六零”——零違建、零污染、零發案、零非訪、零違紀、零事故??梢钥闯?,洞口縣的“六零”創建內容并非一成不變,可根據全縣工作重心的轉移,進行靈活調整,這符合事物發展變化的辯證規律。

一套縝密的考核機制旋即出臺,其核心要義是“積分換項目”,考核分三步走:

第一步明確量化指標,確立零違建(田長制、耕地“非農化”“非糧化”、“空心房”、亂占耕地建房、耕地拋荒、違章建筑等整治工作)、零污染(林長制、河長制、污水處理、農村環境整治、創文創衛等工作)、零非訪(信訪矛盾化解等工作)、零發案(禁毒、反電詐、未成年人保護、平安創建等工作)、零違紀(清廉鄉村建設等工作)、零事故(安全生產、森林防滅火、防溺水、交通頑瘴痼疾整治等工作)的中心任務,進行一體安排、統籌推進,分級進行考核,并制定正負面清單,將重點任務轉化為可視化、可量化的50項具體指標,讓基層治理目標更加清晰。

第二步,搭建“五級聯責”利益共享機制。該縣將完善“五級(縣、鄉(鎮)、村、組、戶)積分”聯動考核機制,以364個村(社區)為考核主體,對聯鄉聯村的89個縣直部門、24個鄉鎮(街道、管理區)進行一體考核、同獎同罰,戶積分影響到組,組積分影響到村,村積分影響到鄉鎮、縣直部門的績效考核,構建了“戶獲積分兌獎品、村組獲積分換項目、鄉鎮獲積分得獎勵、縣直部門獲積分贏績效”的利益聯結機制。

第三步以獎代投,讓項目生項目,錢生錢。該縣每半年進行一次“六零”創建評比,項目資金獎勵給積分名次靠前者。兩年來,洞口縣各村利用積分兌換項目429個,用于基礎設施建設和群眾關注問題解決,建成農安飲水項目12個,蓄水池34個,鋪設管道12400米,維修山塘11口,硬化村道116.7公里,發展雪峰蜜橘、羊肚菌、山蒼子、油茶、茶葉、楠竹加工、大棚育秧與蔬菜輪種、民宿農家樂等8個產業,建設美麗庭院6個,寶瑤村獲評“中國美麗休閑鄉村”,古樓鄉獲評省級同心美麗鄉村示范片區,城鄉面貌煥然一新。

該縣竹市鎮安南村村民劉某某因不滿法院合理判決,曾4次赴京上訪,自“六零”創建開展以來,周邊群眾及家人勸其放棄無理訴求,經多方說服教育,劉某某承諾停訪息訴,并積極參與基層治理各項工作,實現了由“鄉閑”變“鄉賢”的轉變。安南村鄉村兩級干部和群眾達成共識,攜手奮進,從信訪重點村成為無訪示范村,在2022年度工作中綜合排名全縣第一,獲得42萬元項目資金。

有理論之基,亦有創新之舉

洞口基層社會治理“六零”經驗的成功探索,并非歷史的偶然,而是社會發展的必然產物?;仡櫸覈鶎由鐣卫淼臍v史變遷和所走的探索軌跡,從中尋找洞口“六零”創建為什么能和為什么行的答案。

從建國初期到20世紀70年代末,我國實行的是政府主導的單一社會管理模式,當時由于城與鄉剝離的二元結構,人財物流動性小,基層政權比較得力,社會道德風尚良好,案件少,社會治安秩序好?;鶎由鐣m然管理有力,但活力不夠。

20世紀80年代到黨的十八大前,我國實行改革開放,經濟快速發展的同時,也給社會治理帶來了一系列問題,嫖娼、賭博、吸毒、涉黑等各種社會痼疾沉渣泛起,社會治理面臨前所未有的挑戰,治安形勢嚴峻。黨中央提出社會綜合治理,綜合運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的等多種手段進行治理,并在實踐中不斷豐富發展其內容形式,收到了一定成效。

黨的十八大至今,是對社會治理規律性認識的深化階段。習近平總書記提出:“要加快推進社會治理現代化,努力建設更高水平的平安中國”“健全共建共治共享的社會治理制度,提升社會治理效能”,“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”,如何增加廣大人民群眾的獲得感、參與感,成了基層社會治理的出發點和落腳點。

新時代,我國對基層社會治理規律性的探索更迭期變短,但每一次更迭都值得載入史冊。各地方政府深刻認識到,基層社會治理是一項復雜的社會工程,更是一篇寫在大地上的“大文章”。

該文章的要旨是基層社會治理需要全黨、全社會付出極其艱苦的努力,不可能一蹴而就。從“社會管理”到“社會治理”,再到“社會治理現代化”,管理是“你和我”的關系,而治理是“我們”的關系,從“管”到“治”僅一字之差,是執政理念的一次新發展,是對社會發展規律性認識的不斷深化。

洞口“六零”創建是基層社會治理的創新之舉,“還權于民、還利于民、還政于民”的初衷沒有變??h級領導帶頭,部門負責人自我革命,改變以往縣領導簽條子、部門負責人表態給項目的資源配置方式,以實干論英雄,以成效得項目。除積分換項目外,堅持做到村里不打報告,領導不批條子,部門不給項目。每年在不增加縣財政經費的前提下,統籌各部門零散項目資金5000萬元,打造村級民生和公共服務項目庫,364個村都可以用積分來兌換項目。

該縣根據“六零”創建考核結果,對實現單項目標的村(社區),每項獎勵5000元工作經費,對年度考核綜合排名前100名的村(社區)獎勵項目經費,根據各村(社區)年初申報的項目,由行業主管部門明確具體項目,并分類加強指導和監管,徹底杜絕了“人情項目”“關系項目”,讓基層干部從以往“找領導、跑資金、要項目”的潛規則中解放出來,有更多的時間精力和激情干事,有效杜絕了村級跑項目爭資金的廉政風險,讓人民群眾在共治共建共享中得到實惠。

有現實成果,亦有深遠影響

司馬遷在《史記》中寫道:“縣集而郡,郡集而天下,郡縣治,天下無不治”?;鶎由鐣卫黻P鍵一環在郡縣,郡縣治理的關鍵重點在基層,難點也在基層。洞口縣“六零”創建的可貴之處,在于形成了基層社會治理合力。

(高沙鎮石榴村田園風光)

“六零”創建工作帶來干部群眾的“三變”,對該縣基層社會治理產生深遠影響。

變“單打獨斗”為“合力攻堅”。洞口縣天井村,當地群眾自發制定“六零”創建村規公約,如以干凈整潔、美麗宜居等作為評價內容,規范村民日常行為、表彰好人好事,每個季度公示“紅黑榜”,見義勇為等正面事跡登上“紅榜”,故意破壞公物等負面行為進入“黑榜”。這樣的舉措,促進當地群眾不但愿意干好“自己的事”,也樂于為產業發展等“大家的事”獻計獻策,合力攻堅之勢逐漸形成。

變“干部獨唱”為“干群合唱”。在洞口各村(社區)“搶著干”的越來越多,“站著看”的越來越少。洞口縣水東鎮四橋村,村干部戴修鐵、米金山、尹華林、張志艷、歐陽美鳳看著鄰村高新村“六零”創建排名靠前,產業發展如火如荼,都閑不住了,每人出資12萬元,流轉村里50多畝,跟著高新村種羊肚菌,村集體經濟從負債,發展到盈利6萬元。去年該村在“六零”創建中拿了好名次,獲得30萬元的項目獎勵資金。村支部書記戴修鐵說:“打算利用這筆獎勵資金,再流轉50畝耕地發展產業,明年村集體收入有望翻番?!?/p>

變“盡力而為”為“竭盡全力”。洞口縣壩上村處在衡邵干旱走廊,村里有“渴死老鼠”的傳聞。村支部書記李少立帶領村民發展小籽花生、紅薯、油茶產業,村集體經濟有了起色。村里為方便農特產品出村,一直想修條路。去年,該村在“六零”創建中排名靠前,獎勵項目資金28萬元,馬上啟動了產業路項目?!奥耦^干事我可以,爭取項目我不行,現在只要把村里的‘六零’工作做好了,項目資金自然就來了?!崩钌倭⒈硎?,會竭盡全力修好這條2.9公里長的產業路。

不破不立,不塞不流,不止不行,洞口的“六零”創建破除了基層治理的沉疴舊疾。

調查發現,基層是抓工作落實的第一線,工作點多線長,特別是到了鄉村一級,工作千頭萬緒,任何工作都要由鄉村兩級落實?!吧厦媲l線,下面一根針”“上面千把錘,下面一根釘”“上面千把刀,下面一顆頭”——這些基層干部的吐槽,真實反映了基層治理面臨任務繁多、人力有限、責任剛性的問題。與繁重工作任務接踵而來的是過多過頻的留痕檢查、評先評優的考核壓力,長期的高頻工作卻缺乏相對應的激勵機制,導致“被動式”應對、“應激式”突擊成為常態,基層干部既缺少應有的時間、精力投入到地方善治、創新發展中,在日復一日的重復工作中磨滅了激情。洞口“六零”破“基層減負”難題,許多村干部表示:“好記,好背,好操作!”

洞口縣巖山鎮巖山村,今年5月份發生了一起盜竊案,眼看著“零發案”要扣分,當地村干部、村民和鄉賢籌資購買巡邏設備,自發成立義務治安巡邏隊,再沒有小偷敢光顧該村。巖山鎮黨委書記寧琛說:“‘六零’創建以來,村民的主人翁精神得到提振,參與村務積極性得到提升,目前該鎮形成了村務共同謀劃、共同參與、共同受益的良好工作氛圍?!?/p>

調查發現,農村基層治理主體是全體群眾,但隨著基層組織服務水平提高,鄉村兩級為推動工作定期清零、完成任務、力爭先進,大多選擇“包辦”的方式,加快工作進度,基層黨組織工作上的“搶位”,催生了群眾在基層治理中的“缺位”,導致村民在基層治理中的主人翁意識逐漸淡化,認為村級發展與自身無關,缺乏主人翁精神,基層組織也難以調動群眾參與的積極性。

洞口縣山門鎮大毛村村民余某、尹某到村委會上訪,反映村上合塘水渠修建工程的項目承包商,拖欠他們9000多元的工資。過去,遇到類似情況村里會將“皮球”踢給上級主管部門?,F在村委會主動出面,將承包商和余某等人請到一起協商,當場把工資結算到位。尹彬說:“去年大毛村積分排名123名,今年一定要爭先進位?!?022年該縣166個村(社區)實現“零非訪”。洞口“六零”創建打破責任體系不健全的“沉疴”后,事事有人管。

調查發現,目前基層治理工作的推動力相對單一,責任體系不健全,基層社會治理大多停留在完成任務清單的層面,存在黨組織唱“獨角戲”現象,沒有充分激發政府部門、村居的群團組織,社會組織參與和支持的力量,部分鄉鎮、單位對社會治理的全局性認識不足,認為社會治理就是政法部門的事,存在重打輕防思想,不能很好有效地解決群眾最需要解決的困難和問題,村一級的無職黨員和派駐鄉村振興工作隊也還未能發揮資源優勢,其他社會力量和市場主體參與基層治理更是才剛剛開始破題,缺乏“大聯防”“大綜治”觀念,沒有形成工作合力。

(洞口縣城航拍圖。洞口縣融媒體中心供圖)

“洞口媽媽”是洞口縣基層社會治理的品牌,旨在保護、呵護未成年留守兒童,防止性侵。過去該工作由教育部門推動?!傲恪眲摻ê?,該工作列入了“零發案”的管理考核范疇,全縣力量都參與進來。4523名“洞口媽媽”悉心關愛著義務教育階段的22833名留守兒童——這些“洞口媽媽”來自不同單位,有教師、人大代表、公務員、基層黨務工作者和鄉賢?!岸纯趮寢尅泵踪惸姓f:“各級各單位都參與進來,‘洞口媽媽’有了影響力,許多長沙、廣州的朋友看到我的朋友圈后,紛紛對留守兒童伸出了援手?!贝伺e形成了全縣“零發案”合力,“破”除了各自為政的弊端。

調查發現,各自為政是困擾和制約基層社會治理的“堵點”“痛點”。在基層一級一直沒有形成較為完備的社會治理制度,部門間溝通不暢、孤立運作、缺少配合,形成了信息壁壘、政策沖突、資源浪費,導致“看得見的管不著、管得到的看不見”。對一些多頭管理的工作,基層管理隊伍往往各自為政、各管一攤,對工作誰都可以管,誰都可以不管,在實際操作中更多依賴黨員干部個人素質,出現了不少頻繁擾民、交叉檢查、不規范執法等問題。更有甚者,一些管理部門責任心不強,缺乏為民解憂的擔當精神,面對困難,習慣于先找借口,尤其是面對交叉管理的工作,更是“理直氣壯”,能躲則躲,能推則推,難以形成綜合治理合力。

該縣設置“六零”指揮部,由縣委書記和縣長擔任雙指揮長,下設辦公室和四個專班,由指揮部統一部署、統一調度、統一督查、統一考核。構建起了“縣委統攬,指揮部牽頭,部門聯動”的新格局,解決了九龍治水、多頭調度的問題。積分管理把紛繁復雜的工作標準化、具體化,對村民行為有了具體的評價標準,“德者有得”有了明確的依據,推動鄉村治理由“村里事”變成“家家事”,調動村民參與治理的積極性、主動性、創造性,一批“鄉閑”變“鄉賢”,“搶著干”的越來越多,“站著看”的越來越少,實現了由“干部獨唱”向“干群合唱”轉變,讓村組與群眾聯系更加緊密,基層黨員干部和群眾勁往一處使,干群關系進一步融洽。充分發揮村民自治作用,激發村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的熱情,涌現出一批全國文明村、省級文明村,成功創建2個全國鄉村治理示范村鎮。

調查發現,社會管理向社會治理的轉變才剛剛開始,社會自治水平還有待提高。隨著鄉村振興的全面推進,基層權力更加集中,惠民補貼、扶貧救濟、低保社保、征地安置等大批財源和權源出現,基層腐敗行為由“硬腐敗”逐漸向“軟腐敗”轉變,挪用侵占、虛報冒領、假公濟私、優親厚友等行為日漸增多。還有一些基層干部打著人情交往、禮尚往來的幌子,進行微腐敗的活動,將腐敗的時間點前移或者由事前轉為事后。同時,基層群眾觀念還未完全轉變,對微腐敗缺乏清醒的認識,容忍度普遍偏高,許多群眾對基層干部收受煙酒等現象習以為常等等,都為基層微腐敗提供了滋生土壤,導致“微權力”滋生了“微腐敗”。

洞口縣山門鎮里仁村黨總支書記尹洪說:“‘六零’創建后,白條說了不算,積分說了算,實打實積分換項目?!倍纯诳h委常委、縣紀委書記、監委主任曾宇亮說:“以前經常有群眾反映村級工程項目爭取,和資金使用方面的問題,自‘六零’村(社區)創建以來,此類微腐敗現象逐漸減少,今年1至8月,反映村干部的紀檢監察信訪舉報數同比下降22.9%,村干部違紀違法數同比下降17.4%?!?/p>

“六零”創建如同一把打開基層社會治理之門的“密匙”,讓該縣364個村(社區)的干部群眾,有了“跳起來摘桃子,跑起來搶皮球”的干勁,使得每個社會細胞都健康活躍,將矛盾和糾紛化解在了基層,將和諧穩定創建在了基層。

(古樓茶園。古樓鄉供圖)

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